霍天华  杨怀元

“十二五”以来是平遥县经济结构调整、转型跨越发展的重要时期，全县上下以“平遥梦、黄金期”为总目标，牢固把握发展是第一要务，主动适应经济下行新常态，科学研判经济运行新趋势，理性分析财政收支新情况，利于我们明确“十三五”财政努力方向，夯实财政收入基础，加快财政支出进度，服务县域经济发展，推动财政管理改革，着力构建稳固的县级财政保障机制，为促进平遥经济健康协调发展做出贡献。

一、“十二五”平遥财政运行状况

财政收入是衡量县域经济发展质量的关键指标，也是评价县级财政实力的重要参数；财政支出是维护机关运转、实现和谐稳定的有效手段，更是实现民生保障、关乎福祉发展的必要支撑。通过对“十二五”期间财政运行状

况深入细致分析，可以揭示数据之间蕴含的实质内涵，探索收支执行体现的潜在规律，深挖财政经济运行过程中的短板所在，分清主次，扬长避短，明确今后努力方向。

（一）公共预算收入增幅由高速增长回归为中低速，部门收入发生了结构性变化，表明我县财政收入结构调整成效初显。

“十一五”期末的2010年我县公共预算收入35191万元，到“十二五”期末2015年完成43252万元，净增加绝对额8061万元，表面上看，“十二五”期间我县公共预算收入平均增幅为6.02%。这期间经历过连续三年的两位数增长（2011年增长20.14%、2012年增长28.79%、2013年增长13.79%）、连续两年负增长（2014年负增长21.13%、2015年负增长11.49%），说明受整体经济下行新常态的影响，公共预算收入的“步伐”节奏也随之趋缓，回归常态的低速平稳增长将成为“十三五”时期最明显的特征。

从各征收部门完成情况看，“十二五”期间我县国税、地税、财政三部门也同样经历了排序上的“角色”转换，国税部门由“十一五”期末2010年的49551万元，占收入比例的54.73%，到“十二五”期末2015年的5136万元（注：绝对额的口径不同，占收入比例是可比的），占收

入比例的11.87%，下降了42.86个百分点；而地税部门则由“十一五”期末2010年的29139万元，占收入比例的32.18%，到“十二五”期末2015年的22300万元，占收入比例的51.56%，增长了19.38个百分点；财政部门基本维持在总收入比例的20%左右，最高的一年是在2015年达到36.56%，这与平衡收入总量有很大的关联。具体分析“十二五”期间各年度的部门收入完成情况，2013年为最理想年度，国税占比30.17%，地税占比51.96%，财政占比17.87%。以上数据分析，表明我县财政收入结构调整初显成效。

（二）税收收入占总收入的比重持续降低，增值税占有份额明显下滑，行业税收受经济影响跌宕起伏，表明我县财政收入内生质量不高。

税收收入占总收入的比例“十二五”期初2011年为88.18%，2012年下降为82.94%，2013年下降为82.13%，2014年下降为69.62%，2015年下降为63.43%，连续五年降低，降幅19.51个百分点；同时，增值税作为第一大税种也由2011年占税收比例的61.09%，2012年下降为46.98%，2013年下降为33%，2014年下降为14.6%，2015年落到最低点14.02%，降低幅度十分明显，且低于营业税

占税收收入的比例，表明国税部门在日常的征收管理中仍有不到位的情况。

从行业税收入库情况来看，煤焦业作为我县行业税收的“大块头”一直占据半壁江山，“十二五”期初的2011年煤焦两行业入库税收56617万元，占到税收收入的58.33%；到2013年入库税收30069万元，仅占到税收收入的29.27%，资源性行业优势受市场和价格的“双重”影响明显减弱。建筑、房地产业则持续三年呈现出一路攀升的良好态势，“十二五”期初的2011年两行业入库税收分别为7700万元、4183万元，到2013年达到最高值，分别为19260万元、11351万元，尽管2015年由于经济整体下行的负面效应，两行业入库税收仍然达到11500万元、11300万元，对全年财政收入的完成起到了举足轻重的作用。橡胶、铸造、食品加工、商业是我县传统产业，虽然受经济影响难免产生波动，但整体入库税收基本平稳，这也正是平遥县域经济“支柱而不单一、多元而不分散”的优势所在。由此可以看出，发展多元经济、培植新型财源是“十三五”我县财政的必由之路，必须持之以恒加以贯彻落实。

（三）财政收入占GDP比重基本徘徊在13%左右，仍

低于同期全国、全省、全市平均水平；尽管产业结构日趋合理，但提高财政收入占GDP比重的任务依然艰巨。

“十二五”期初的2011年平遥县地区生产总值（GDP）总量为823703万元，同期我县财政总收入110087万元，财政收入占GDP的比重为13.36%，连续四年基本保持在13%以上，但2014年下跌为9.92%，同年GDP总量增长0.47%，而财政收入负增长21.13%“一增一减”密切相关。从纵向分析，2014年我县财政收入占GDP比重不仅低于“十一五”期末的2010年，也低于“十二五”期间的前三个年度，分别低3.48、3.44、3.13和3.29个百分点。从横向分析，“十二五”期间我县财政收入占GDP比重远远低于全国、全省、全市平均水平，2011年我县财政收入占GDP比重低于全国8.1个百分点、低于全省6.76个百分点、低于全市6.65个百分点，到2014年我县财政收入占GDP比重低于全国12.13个百分点、低于全省4.43个百分点、低于全市1.37个百分点；表明我县经济运行动力不足、质量不高，同时也反映出“十三五”期间提高财政收入占GDP比重这一重要指标势在必行。

具体到“十二五”期间我县GDP分产业完成情况，每年度一产、二产、三产所占比重大体保持在15：40：45。

“十二五”期初的2011年全县一产、二产、三产所占比重为13.14：42.93：43.93，到“十二五”期末的2015年全县一产、二产、三产所占比重为14.9：34.6：50.5。第一产业基本平稳，第二产业占比降低了8.33个百分点，第三产业占比提高了6.57个百分点，这一产业结构调整成效来自于平遥县委、县政府大力度推进转型跨越发展，全方位打造世界文化遗产和历史文化名城的建设投入力度，做大做强以旅游业为龙头的第三产业发展链条。由此可见，“十三五”期间我县应该继续加大产业结构调整力度，把发展以旅游业为主的第三产业作为振兴我县财政的关键举措。

（四）公共预算支出逐年递增，政府性基金收支增减平稳，财政保障民生的力度持续加大，对全县经济社会稳定起到了积极的助推效应。

“十二五”期间我县的公共预算支出一直保持高速增长态势，年均增长13.64%，且支出规模远远大于收入,2011年全县公共预算支出142478万元，增长22.38%，高出公共预算收入100199万元，高出财政总收入32391万元；2015年公共预算支出233283万元，高出公共预算收入190031万元，高出财政总收入约14亿元，这与省市财政

转移支付倾斜平遥的力度密切关联。“十二五”期间全县政府性基金收支，基金收入稳步增长，2011年收入17508万元，2014年收入41651万元，大体保持了30%左右的增长速度；基金支出也相对平稳，2011年支出14001万元，2014年支出48695万元。基金收支基本平衡，也符合全县财政实际情况。

“十二五”期间，我县财政部门秉承“民生无小事”的支出理念，认真落实“预算优先安排民生、资金重点倾斜民生、政策落实关注民生、绩效评价保障民生”的工作机制，全力打造“民生财政”。具体从三个方面：一是落实民生政策；二是倾办民生实事；三是保障民生重点。公共预算支出主要用于“三农”、教育、医疗卫生、公共安全、社会保障、节能环保、住房保障和城乡社区事务等民生类支出。2011年全县公共预算支出142478万元，其中用于民生类支出136342万元，占到公共预算支出的95.69%；2015年全县公共预算支出233283万元，其中用于民生类支出154629万元，占到公共预算支出的66.28%。民生类支出年均增长11.04%，表明我县财政在规范财政管理、争取更多转移支付的同时，加大倾斜保障民生的力度，为平遥经济社会和谐发展提供了必要的财力支撑。

（五）个人部分支出有增无减，财政供养负担沉重，地方可用财力十分紧张，“吃饭财政”现状短时间内难以摆脱，须形成共识，切实加以解决。

“十二五”期间我县个人部分支出一直保持高速增长势头，年均递增14.51%。2011年全县个人部分支出58326万元，增长34.74%，占到公共预算支出的40.94%；2015年全县个人部分支出119654万元，增长54.73%，占到公共预算支出的51.29%。当然个人部分支出与财政供养人员递增是分不开的，“十二五”期间我县财政供养人数也在节节攀升，由“十一五”期末2010年的14385人，发展到2014年的15384人，绝对额增加了999人，年均递增250人，主要原因与我县打造“教育强县”连续多年公开招考中小学教师有直接关系。

从“十二五”期间平遥县财政收入、支出、财力统计表分析，有三点说明财政目前运行状况：一是公共预算支出大于收入。2011年全县公共预算支出142478万元，是公共预算收入的3.37倍；2015年公共预算支出233283万元，是公共预算收入的5.39倍。如果没有省市大力度的各类转移支付和专项补助扶持，我县财政是的确过不了日子的。二是可用财力严重不足，仅仅够包干支出，是典

型的“吃饭财政”。从2010年到2015年，每年的可用财力与包干支出是相等的，就是说，每年县级财政的可用财力仅能够满足包干支出，根本没有财力用于建设和发展支出，县级财政保障能力很弱。三是收入举步维艰与支出快速增长之间形成的反差太大。由于财政收入不达进度，各类刚性支出持续增加，连续多次的个人部分提高标准和增资补发，本来每月保工资就很勉强，加之我县各种地方政府债务进入还本付息的高峰期，拆迁补偿、改善交通、旅游绿化等重点工程也要占用大量资金，财力和资金的“双重压力”月月考验着县级财政。这些困难和问题，必须引起各方面的高度重视，在今后的实际工作中努力加以解决。

二、“十三五”平遥财政发展规划

（一）指导思想

按照省市财政和县委、政府的决策部署，坚持稳中求进工作总基调，主动适应经济发展新常态，贯彻落实“六权治本”要求，深化财税管理改革，立足增收节支主题，发挥依法理财职能，优化支出结构，着力保障民生，推动结构调整，防范财政风险，促进县域经济健康发展和社会和谐稳定。

（二）基本原则

一是实事求是、积极稳妥原则。财政收入预算由约束性转向预期性，克服速度情结，合理敲定增幅，既与经济社会发展水平相适应，更与财政政策相衔接；财政支出预算既要打足个人部分，也要满足公用需求，努力做到量力而行办实事。

二是发展经济、培植财源原则。要一以贯之地走从经济到财政之路，坚持发展是第一要务，把转方式、调结构摆在更加重要的位置，巩固基础财源，拓展后续财源，培育新型财源，挖掘潜力财源，谋求财政发展后劲。

三是统筹兼顾、突出重点原则。优化财政支出结构，加快民生支出进度，在保证基本公共服务合理需要的前提下，重点向促进产业转型升级和改善民生倾斜，严控一般性支出，严格“三公”经费管理，落实厉行节约规定，勤俭廉洁促发展。

四是依法理财、绩效优先原则。坚持依法理财，强化依法治税，实现全面依法行政。要更加注重存量调整和效率优先，把精细管理和绩效考评融入预算编制、执行、监督的全过程，进而促进各项财政工作科学规范。

（三）发展目标

1、收入目标：在2015年全县公共财政预算收入预算4.3亿元的基础上，保持6%的增长速度。到2020年全县公共财政预算收入力争达到6亿元。

2、支出目标：在2015年全县公共财政预算支出预算23亿元的基础上，保持8%的增长速度，到2020年达到33亿元。

3、管理目标：扎实构建财政事权清晰、服务社会公共需要、管理科学规范的公共财政体系，确保财政对维稳、农业、社保、科技、教育、环保等公共领域的投入，基本保证人员工资、“三农”发展、社会保障、教育卫生、重点工程建设等各项事业的资金保障。财政收入形成稳定增长机制，财政管理改革继续深入，财政支出结构得到优化，财政资金使用效率稳步提高。

三、实现平遥财政发展的具体措施

实现“十三五”财政发展目标，要重点做好以下六项工作:

（一）以深化预算改革为契机，全面强化财政职能。

新《预算法》的实施和推进为强化财政职能、规范财政管理提供了极好的平台。要按照重实效、重规范、重配套的要求，继续深化和全面推进政府收支分类、部门预算、

国库集中收付、政府采购、投资评审、非税收入、“收支两条线”管理等各项改革。要将政府收支分类和部门预算改革同加强政府非税收入管理结合起来，编制综合预算，加强项目支出预算管理，提高部门预算编制水平，使有限的财力更好地满足公共需要。逐步建立财政支出绩效评价制度，努力提高财政资金使用效率。推进国库集中支付改革，扩大政府采购范围，加强政府债务监控，提高财政资金的安全性、规范性和有效性。

（二）以完善收入征管为手段，确保收入稳步增长。

严格执行《预算法》和《税收征管法》，加强税收征管，堵塞征管漏洞，做到应收尽收。加大税务稽查和清缴欠税力度，确保各项税收及时足额入库。大力宣传政府非税收入管理政策，强化对行政事业性收费、罚没收入、国有资产经营收益等政府非税收入管理，在严禁擅自设立收费、基金和罚没项目的同时，采取有效措施杜绝对政府非税收入的随意减免，广泛推行银行代收制，逐步建立科学有效的政府非税收入管理体系。

（三）以整合扶持资金为突破，加强项目争取工作。

财政部门要与有关职能部门紧密协作配合，抢抓机遇，做好项目的争取工作，力争每年有一定数量对我县经

济发展带来较大拉动作用、增加就业岗位、带动税收增长的项目，为县域经济发展不断注入活力；通过PPP等新模式，对基础设施、公共事业类的项目进行资产整合重组，加快城市发展步伐；积极运用财政贴息、担保、奖励等一系列优惠政策，通过银、企、财联动，统筹运用各种社会资金，发挥财政资金的引导和杠杆作用，实现乘数效应，不断增强经济发展的内在动力。

（四）以服务和谐平遥为目标，科学合理安排财力。

把保障民生作为最大的财政工作任务。一是加大农村资金投入力度，重点保证农村发展新产业、建设新村镇、创造新生活、塑造新农民、培育新组织的需要；二是加快社会保障体系建设。强化社会保险基金征缴，提高社会保障资金的支撑能力。从政策和财政资金支出两方面，逐步建立农村社会保障体系；三是加快文化教育事业发展。调整和完善财政对文化教育的投入方式，建立义务教育经费投入保障机制；四是推进卫生体系建设。加大公共卫生倾斜力度，健全疾病预防控制体系，推进公立医院改革，提高新型农村合作医疗补助标准，加快城乡医疗救助制度的建立和完善。

（五）以构建公共财政为框架，确保重点支出需要。

坚持有保有压原则，理顺关系，在优先保证财政供养人员工资正常发放和机关正常运转的同时，保证对农业、社保、环保、科教和基础设施建设的资金投入。结合事业单位机构改革，逐步减少财政拨款直至取消。压缩各部门非重点类会议、超标准改善办公条件等一般性消费支出。进一步理顺政府的事权划分，坚持财权与事权相统一原则，保证政府履行事权的必要支出。认真做好行政事业单位资产管理，充分发挥资产效益。

（六）以盘活存量资金为重点，防范地方财政风险。

按照省市财政的统一部署，在用好财政增量资金的同时，着力盘活财政存量资金，不断提高财政资金使用效益。按照责权利和借用还相统一的原则，严格政府债务的管理。全面调查摸清政府债务项目和还款金额，摸清底数，分清责任，落实还款计划，根据不同情况采取单位还款、预算清偿、预算扣款和加收滞纳金等办法，回收偿债资金。提高财政风险意识，提高防范和化解风险能力，保证财政资金安全。

总之，新常态蕴含新机遇，新形势面临新挑战，新目标提出新要求。我们要按照县委、政府的决策部署，以建设“大美古城、小康平遥”为目标，把“稳增长、促改革、

调结构、惠民生”作为财政工作的重点，坚定信心，振奋精神，精准发力，有效对策，为完成“十三五”各项财政工作任务积极努力。

（作者单位：平遥县财政局）