——中国财政学会2017年年会暨第21次全国财政理论研讨会税制改革分论坛内容摘编

2017年4月22日上午，中国财政学会2017年年会暨第21次全国财政理论研讨会举办“税制改革”分论坛，共设有三个单元，分别为国际税改趋势与国际税收治理规则、健全地方税（费）体系和营改增与现代增值税制度。这里，编者摘取“地方税（费）体系完善”主要观点供大家学习交流。

本单元各位专家学者就建立地方税（费）体系的必要性、建立原则及需要考虑的因素，地方税种划分理论以及对经济产生的影响进行了充分而深入的讨论，主要观点如下：

第一，地方税（费）体系完善于国家治理至关重要。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并明确提出“完善地方税体系”。国家治理离不开地方治理，而地方治理又与地方财政关系密切，而完善的地方税（费）体系又支撑着地方财政，进而于国家治理至关重要。

第二，地方税（费）体系的完善需要从财政体制改革的背景来考虑和把握。从理论上分析，确定地方财力规模的时候，首先需要确定事权的边界，就是目前谈及的财力与支出责任相匹配。而事权确定，有三方面的制约（不确定性）：（1）政府和市场的边界问题，而这个边界是弹性的，并不是固定不变的。也就是说，政府和市场除了有他们各自比较确定的范围之外，还有一块范围是两者交叉的，既可以政府做也可以市场做，而且这个范围的大小也是在变化的。（2）中央和地方事权的界定。中央与地方事权的划分，同样是弹性的。同样的事权随着时间的推移，在中央与地方之间的划分也是动态调整的。（3）事权在时间上的不确定性。有些责任是有明确的时间限定的，比如说必须当年支出，比如说人车马费的支出，但是有些支出责任，在今年安排、明年安排、还是后年安排是不确定的，视财力充裕与否而定。因此，地方税体系建设是不能孤军深入的，它是要和事权、支出责任安排相适应的。类似于供给和需要，不能偏废，不能单纯只讲地方税费，必须看收入和支出需求之间有什么对应关系，这个很重要。

第三，传统的地方税费理论无法很好地解释实践，需要理论创新。传统的地方税体系的理论基础是财政分权理论，但其对中国的政府间分配关系的解释力有限，应从契约角度看政府间财政分配关系。基于该视角，可以看出，中国1994年以来分税制的政府间分配关系名不副实，其实质是弹性分成制，省级政府是政府间财政关系的枢纽，在财政收入谈判中具有很高的灵活性。实证研究发现，这种弹性分成制对财政稳定市场预期、发挥市场在资源配置中的决定性作用产生不利影响。

关于个人所得税不适于做地方税的传统理论已被各国实践所打破，不动产最适宜做地方税的理论在实践中并未得到很好地体现，因此需要理论创新。

地方税体系建设应与国家宏观布局相联系，要考虑地方税收入的功能定位。如果将地方税定位于支撑地方政府的运转则勉为其难，因为对于很多限制发展的地区，对于县域经济不发达地区而言，只能倒逼其破坏式发展、生产假冒伪劣商品式的发展。

第四，关于完善地方税（费）体系的观点。地方税（费）体系的完善应从“生产”环节的税转向“消费”和所得，即从居民的住房、消费的商品（服务）以及所得中获取地方税收，其现实可行性更强。

综合国内外实践可以得出：房产税无法成为地方税主体税种；可以考虑将个人所得税作为地方税；可以探索性地开征零售税，作为地方税；转移支付的功能定位决定了其无法作为地方政府收入重要来源。转移支付的出发点是调节、平衡，其性质类似于历史上的补贴，规模过大会产生较大的负面作用。