白冬香  宋慧娟

近年来我市经济增速持续下行，内生动力不足，转型升级的增收效应未显著体现，对税收增收难以形成较强支撑。总体经济形势不容乐观，在面临目前经济所能提供税源不足的情况下，组织税收收入面临着巨大的困难和压力。在充分认识税收任务所面临的严重态势的同时，我们也应积极的客观理性分析，深入调查研究，面对新形势下税收结构发生根本性转变，发展动力从传统增长点转向新增长点，经济发展既面临严峻挑战，又带来新的机遇。经济是税收的源泉，经济新常态必将带来税收新常态，而作为应对经济与税收新常态前沿阵地的地税部门如何适应和引领新常态，加快税收现代化建设，确实是当前面临又不容回避而值得研究的重大问题。

一、现行地方税体系存在的主要问题：

（一）中央与地方事权、财权划分不清

事权与财权划分不清是多年来我国预算管理体制一直存在的主要缺陷。20世纪80年代以来，我国财政体制改革的重点更多的放在“分钱”而不是“分权”上，无论是1994年的分税制财政体制改革还是2002年所得税体制改革，基本上没有触及事权划分问题。分税制财政体制实施以来，中央与地方的事权划分并没有跳出日体制的套路，传统的行政管理体制和计划经济体制的习惯做法仍然在延续。中央政府一方面对地方干预过多，越俎代庖的事情时有发生，经常出现“中央点菜、地方买单”的现象。另一方面，一些本应由中央承担的支出项目却强推给地方，如地方驻军补贴、三峡移民等。对于地方政府而言，一方面代替中央政府履行一些本属中央的职能，另一方面，又将一些本应由地方负担的项目转嫁给中央。正是由于各级政府的事权划分不清，各级政府的财力、财权的划分也显然缺乏科学的依据，每次改革只好运用基数法，承认各地的既得利益。

（二）省级以下政府事权和财权不对称

目前，分税制财政体制对于省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事权负责，并没有做出明确规定，各级之间扯皮很多。在体制运行的过程中，这些问题对于地方财政运转所带来的不良影响日渐突出。一方面，财权上收。省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度。另一方面，事权下移。县、乡两级政府既要提供义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方性公共物品，又要支持地方经济发展。而且县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如九年制义务教育的支出有明确的法律依据，随着人口规模的扩大和相关支出因素价格上涨，所需资金膨胀更快，主要由县、乡两级财政承担。再如基础设施建设，长期以来农村各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，对县级政府来说这是非常沉重的负担。另外，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权，比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上却要求地方政府负责。

（三）地方税管理权限划分不尽合理

对税收管理权限未做合理的划分，是1994年分税制改革的又一个明显缺陷。如在地方税种的设置、税收条例的立法方面，地方政府几乎没有权力，这样会产生两种消极后果：一是从中央来看，只是放钱不放权，出现左手放、右手拿的局面。从地方看，它得到的是钱而不是权，或即使在某些方面拥有一定的权力，但因为不是法律所赋予的，具有很大的随意性，容易使地方产生一些短期行为；二是地方税管理权限高度集中在中央，不利于地方因地制宜处理当地的税收经济问题。我国地域广阔，各地自然状况和经济发展水平极不平衡，各自拥有的税源亦有一些差异，对全国各地的税源统一立法，势必造成一些不利影响，如：中央要求开征的税种，地方未必有相应的税源，或因税源小而不足以开征；而随着地方经济的发展，地方具备了某种税源，又需用税收调控，而地方却无权开征相应税收。因此不利于地方政府开发本地资源优势，培植骨干财力，不利于地方政府用税收杠杆调控经济，削弱了地方税特有作用的发挥，影响了地方政府开辟财源的积极性。

（四）地方税种划分缺乏科学性

1、收入划分不均衡。把收入来源稳定、税源集中、增值潜力大的税种，都列为中央税或共享税；把收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的税种几乎都留给地方。加之缺乏科学、严密的转移支付制度与之配套，在现行税收返还制度下，一旦出现时滞或其它意外情况，必将影响地方经济的发展。

2、税种划分不统一。没有完全跳出按企业经济性质和隶属关系划分收入的旧框架，如企业所得税，属于中央企业的归中央财政，由国家税务局征收；属于地方企业的归地方财政，由地方税务局征收；按隶属关系将其收入在各级政府间进行分配的做法，不利于打破条块分割的旧体制。

3、税制结构不合理。地方税税种虽然较多，但各税种之间缺乏统一规划和相互配合。从收入结构看，从2016年5月1日全面推开营改增后地方税以所得税、城建税为主，使本应成为主体税种的财产税没有起到应有的作用。

（五）地方税税收收入规模较小

与西方国家相比，我国地方政府不仅要承担本级政府机构运转所需的经费，而且还要承担本地区经济和社会事业发展所需的资金。客观上要求作为地方财政收入主要来源的地方税收入具有一定的规模。但实际地方税收并不能满足这样的需求。

由于地方税收入规模较小，用于发展经济的建设资金投入少，在一定程度上给地方税源建设带来了潜在的影响。经济与税收增长不同步，予与取的矛盾十分突出。近年来，一些经济欠发达地区的地方政府不考虑实际税源，“以支定收”，层层追加收入计划，税收计划与经济税源严重脱节，少数县市地税收入高出国税，“空转”、“摊派”、“寅吃卯粮”、“垫税”、收“过头税”，甚至出现引税、买税卖税等违法违纪行为，严重削弱了经济增长的后劲，影响了经济发展，使得各种地方税源正常生长都不能保证，更谈不上孕育和涵养，造成地方后续税源不足，陷入越收越穷，越穷越收的恶性循环。“税不够，费来凑”，地方税收入规模过小，不仅造成地方财政困难，而且直接诱发各种各样的地方收费，扰乱了正常的税收秩序。

（六）地方税收征管不规范

国税和地税两套税务机构的关系尚未完全理顺，税收征管范围划分不尽合理，在两个系统操作运行中也暴露出不少矛盾和问题。主要表现在：一是按税种划分的收入分配体制执行不到位。二是税收归属与征收管理权不统一。三是税收征管工作相互配合不密切。四是税收征管操作程序不规范。国税局和地税局之间在征收管理的具体操作上极易发生互不协调的问题，在税务登记、纳税申报、发票管理、税款征收、纳税核查等日常的税收征管工作中出现了互相扯皮、拆台和争执，使纳税人无所适从，或使纳税人有机可乘，既影响分税制的正常运行，也制约了地方税的管理作用。五是政策不规范。既造成征收范围的交叉和重叠，导致国税、地税征管工作的矛盾和困难，又形成税负不平等、税款流失、收入混库等问题。特别是从2002年1月1日起新登记注册的企事业单位的企业所得税全部由国税局征管，不但造成了基层国、地税部门间对企业征管范围鉴定上的“打架”，而且由于国、地税机关执行企业所得税政策的不一致造成了纳税人企业所得税税负的不公平。

（七）地方税法律体系不健全

一是税收法律级次低，削弱了税收法律的约束力和强制性。如现行企业所得税，外商投资企业和外国企业所得税法由全国人大立法，而内资企业所得税条例属于行政法规性质，立法层次不高，税收法规不够严密，财政部和国家税务总局经常要以文件或通知的形式对税制运行中的某些政策性问题做出规定和解释，对税务机关和纳税人造成很多不便，类似问题，在其他税种上同样存在。二是部分税收实体法的修改完善工作滞后，不能适应社会经济形势的变化。如内资企业适用的房产税、车船使用税和外资企业适用的城市房地产税、车船使用牌照税等的征收办法比较陈旧，仍沿用20世纪80年代和50年代制定的税收法规。三是地方税收工作缺乏司法保障。由于我国尚未建立比较完善的地方税收司法保障体系，税务司法程序没有实现法制化，因而税务司法效力不高。特别是地方税务机关负责管理的税种多、税源小、零星分散、征管难度大，加上公民纳税意识普遍薄弱的因素，致使偷逃骗税行为得不到严厉的打击，暴力抗税的案件也时有发生，地方税务人员的人身安全经常受到威胁，地方税务机关的执法得不到有力的司法保障。

二、对健全地方税体系有关问题的建议

真正解决好当前地税体系建设工作面临的难题．推进税收事业发展，关键在加快税收现代化建设，从以下几方面着手：

（一）加强全面推进依法治税工作推进税收事业发展

全面推进依法治税是依法治国基本方略在税收领域的具体体现，是税收改革和发展的有力保障，是确保税收现代化在法治轨道上的有序推进。全面推进依法治税，基础在基层，工作重点在基层。充分发挥基层党组织在法治建设中的战斗堡垒作用，教育引导广大地税干部增强法治观念、提高依法办事能力，教育引导广大地税干部增强法治观念、提高依法办事能力。加强基层法制机构建设，重视法治人员配备，必须确定专人负责法治工作，为推进依法治税提供有力的支撑。

1、积极推动地方税体系建设。积极开展全市地方税体系建设的前瞻性研究，提出合理化立法建议。完善煤炭资源税政策，加快资源税费等改革步伐。

2、强化政策执行情况反馈。认真落实《税收政策执行情况反馈报告制度实施办法》，畅通政策执行情况反馈渠道，加强政策跟踪问效，强化政策执行效力，建立日常反馈和专题反馈相结合的工作机制，每年选取1-2个专题开展综合性税收政策专题研究，提高政策服务水平。

3、依法规范税收执法行为。严格执行税收执法程序，实行税收执法全过程记录。落实重大税务案件审理办法，强化集体审理机制。严格执行重大执法决定法制审核制度，落实全国统一的税务行政处罚裁量权行使规则，规范税务行政裁量权行使。

4、严厉打击税收违法行为。加大重点领域执法力度，开展专项检查，为诚实守信纳税人营造公平、公正的税收法治环境。深化“一级稽查”改革，推动省、市、县多级稽查工作联动机制的建立；加强电子查帐软件应用，推进税务稽查信息化建设；落实重大税收违法案件信息公布制度和税收“黑名单”制度，严格执行联合惩戒合作备忘录的规定，保持税法威慑态势。统筹规范进户执法行为，加强进户执法动态监控，减轻纳税人负担。

（二）壮大地方税收主体税种规模

一是适时调整消费税。消费税收入的多少，与该地区的人口和消费能力紧密相关，将消费税收入适时划归地方政府，将消费税作为地方税收的新主角，既可弥补地方收入的不足，也更符合地方经济发展和地方税收建设的需要。

二是将车购税划归地税征收。建议将车辆购置税划归地方。如果将车购税作为地方税种，对地方来说将会是一笔稳定可靠的地税收入。

三是重点培育所得税。所得税作为直接税，以纳税人的收入所得为征税对象，较好地体现了量能负担的公平原则。随着社会经济的发展，不论是企业所得税还是个人所得税，税源潜力十分巨大。“营改增”后所得税成为地方税收的主体税种具有绝对的优势。

四是改革完善地方收入的主要税种：

1、扩大资源税征收范围。将资源税征税范围扩大到水资源（目前在河北进行试点工作）、森林资源和草原资源等，提高资源税税负水平。

 2、改革财产和行为税。将现行的房产税、城镇土地使用税合并为房地产税，按照房地产评估价值扣除10%-30%后作为计税余值，租金收入不再征税。扩大征税范围，将单位和个人的生产经营以及农村以外的非生产经营用房产纳入征税范围。实行有弹性的幅度比例税率，由各地政府根据当地经济发展水平确定适用税率。

3、改革和完善个人所得税。建议重新修订个人所得税法，实行分类与综合相结合的个人所得税制。一是重新设计划分税目，将现行11项所得合并简化为生产经营与劳动所得、财产所得、投资所得和其他所得。二是提高费用扣除标准，建立扣除额与通货膨胀挂钩的调整机制。

4、适时开征环境保护税

可先将易于实施的废气、废水和固体废物等污染物纳入环境保护税征收范围。在条件成熟的基础上，逐渐将特种产品污染、生态保护等纳入征收范围。

5、适时开征遗产税。采取遗产税和赠与税两税并征的措施，调节社会成员的财富分配与占有，防止遗产的不合理转移，增加地方政府财政收入。

（三）从机制着手推进税制改革

要认真落实税收法定原则，全面推进依法治税，坚持用法律准绳衡量、规范、引导税收工作，坚持依法征税、依法管理、依法服务，坚持在法治框架内深化税收改革、推动税收发展，坚持用法治思维和法治方式调整税收关系、规范税收秩序、化解税收矛盾，使税收现代化建设始终沿着法治化轨道顺利前行，为经济发展新常态提供有力的税收法治保障。同时，要加快实施职能转变，深入推进简政放权，为纳税人提供高效便捷的优质服务，切实减轻纳税人办税负担，充分保护纳税人合法权益，不断提高税法遵从度和纳税人满意度。构建严格的绩效考核机制．明确考核事项和考核标准，及时跟踪考核，并切实与奖惩挂钩，确保改革不走样、不变通。

（四）从内控着手防范系统风险

深化党风廉政建设，建立起较为完备的内部监控体系是基层税务机关预防腐败的有效途径。在加强勤廉教育的同时，还应从以下方面着手：一是通过不断细化、实化和深化，制定指向明确的风险防范责任清单，完善相应指标体系，实现所有税收业务及财务、集中采购等工作的全覆盖。健全风险防范目标责任制，把责任落到具体的领导、部门和经办人，并特别关注重点领域、重点岗位和重点环节。二是全面实行“签字背书”和“责任倒查”，加大“一案双查”力度，严格实行过错责任追究，切实扭转以往出现问题“捂盖子”、“大事化小、小事化了”的状况，做到有令必行、有禁必止，有案必查，有责必究。