任  华

为大力实施乡村振兴战略，加快建设农业现代化，充分发挥农业综合开发在建设高标准农田，巩固和提升粮食产能，实现藏粮于田，藏粮于技的综合优势，结合岗位工作，为进一步做好“十三五”时期全市农业综合开发工作，在认真对各县“十二五”期间的农业综合开发高标准农田建设项目进行总结的基础上，对标“十三五”“全省2020年建成1900万亩”“晋中要建成62.73万亩”的目标任务，就全市目前农业基础资源开展高标准农田建设情况进行了分析调研。

一、全市农业综合开发高标准农田建设基本情况

晋中市农业综合开发从1999年平遥县正式成为国家开发项目县以来，连续有介休市、太谷县、祁县、寿阳县、昔阳县、榆次区、榆社县、灵石县、左权县成为10个国家级项目县。农业综合开发的受益县（区、市）占全市12个县区的83.3%。全市目前有耕地面积556.87 万亩，累计开发土地治理面积73.1万亩，其中：中低产田改造35.83万亩，高标准农田建设面积28.32万亩，生态治理面积8.95 万亩，仍有待开发治理面积685.63万亩，其中：可建高标准农田面积264.81万亩，生态治理面积420.82万亩。已完成的中低产田改造10年以上的仍可纳入可建设高标准农田范围。综上，我市“十三五”及以后，可建高标准农田面积仍有300万亩左右。

目前正式列入农业综合开发范围的有10个国家级项目县，在《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020）》中明确的800个产粮大县，有太谷县、祁县、寿阳县、昔阳县4个。《山西省新增10亿公斤粮食生产能力规划（2010-2020年）》中划定的核心区、辐射区、带动区三大粮食生产区中有介休市、平遥县、榆次区3个。榆社县为省级贫困县，左权县为国家贫困县。

按照摸底调查情况看，目前我市各县（市）耕地开发情况为：一是我市4个产粮大县，太谷县未开发耕地面积占全县耕地面积的73%，祁县未开发耕地面积占全县耕地面积的69%，寿阳县未开发耕地面积占全县耕地面积的93%，昔阳县未开发耕地面积占全县耕地面积的85%，具有开发潜力，应突出重点，加大力度扶持；二是粮食生产区的核心区、辐射区、带动区的3个县，介休市未开发耕地面积占全县耕地面积的83%，平遥县未开发耕地面积占全县耕地面积的85%，榆次区未开发耕地面积占全县耕地面积的89%，也具有开发潜力，应突出重点，加大力度扶持；三是2个贫困县，榆社县，未开发耕地面积占全县耕地面积的93%，左权县，未开发耕地面积占全县耕地面积的96%；开发潜力巨大，应突出重点，结合扶贫工作加大力度扶持；四是灵石县作为山丘区县，而且是产煤大县，目前正在由工业反哺农业的转型期，灵石县未开发耕地面积占全县耕地面积的91%，仍具有开发潜力，应结合生态综合治理，加大力度扶持。

二、当前推进农业综合开发高标准农田建设存在的主要问题

一是开发的难度加大，资金投入不足。由于过去按照“先易后难，集中连片”的原则，开发重点主要集中在条件相对好的区域，目前，全市各县列入开发范围的大都是地理地形位置不利、干群关系不稳定、基础设施十分薄弱、生产条件很差的平川丘陵过渡区，乡村集体经济实力薄弱，村级班子战斗力不强，集中连片选项难度大，实施开发项目的难度大。尤其是随着农村土地的确权登记，高标准农田建设项目的占地问题会比较突出。项目区选择困难，项目规划、建设的难度越来越大，特别是随着近年来国家脱贫攻坚行动的实施，农业综合开发投资重点向贫困县倾斜，我市7个非贫困开发县，农业综合开发总投入不但没有增长，反而大幅缩减，加大了农业综合开发的压力，极大地影响了县域农业综合开发高标准农田建设任务的推进。

二是现阶段农村经营体制制约现代高效农业发展。党的十九大报告中也指出“我国国情决定了在相当长一个时期内普通农户仍是农业生产的基本面”。从项目建设实践看，由于受传统的分散式的一家一户农业经营体制的制约，项目区普遍存在调地、调产阻力大，土地流转规模小、流转程序不规范、农业适度规模经营面积不大，极大地制约了规模化、集约化、专业化现代高效农业发展。农村土地确权改革，农村土地长期不变的政策，使土地成片开发与农户分散经营的矛盾更加突出，而土地治理项目未将占地补偿、青苗补偿等列入支持范围，也一定程度上影响着项目规划方案的落实。

三是各涉农部门各自为政，多点立项、难以形成整体合力。当前我市财政支农项目和管理涉及多部门，发改委、财政农发、国土、水利、农业等部门都有与农业和农村发展相关的各种专项项目和资金，资金投入渠道多、来源分散。比如每个县高标准农田建设项目由财政农发、国土、水利、农业等各部门分别对口承担，各部门自立门户、多头立项，既容易造成重复立项、资金浪费，也影响高标准农田建设任务整体规划，降低开发整体效果。

四是高标准农田的效益还不高。经过工程治理，项目区基础设施等硬件有了较大改善和提高，具备了较好的生产潜力。但由于产业结构仍然没有摆脱传统农业的格局，农业效益和农民收入没有发生质的提高，优质高效的特色农产品生产模式难以在短时间内形成。

五是财政配套资金不能准确列入预算，也不能按时支付。随着《新预算法》的颁布实施以及国库集中支付的管理要求，农发地方配套资金在市、县财政预算编制前不能确定，造成财政配套资金的不能准确列入预算，加之当前县级财政资金紧张，已在一定程度上影响到农发资金的支出拨付进度，农业综合开发在财务管理和检查验收、绩效评价方面均未及时做出调整。

六是农业综合开发政策在地方县域范围内资金优势已不再明显。将晋中市农业综合开发“十一五”期间和“十二五”截止2014年底上级财政投入与同期晋中市上级财政对“农业生产建设性投入”比较，“十一五”期间，我市农业综合开发上级财政投入占比全市上级财政对“农业生产建设性投入”年均为11.57%，进入“十二五”，截止2014年底，年均下降到7.11%。同时，由于经济下行趋势明显，除2014年我市上级财政对“农业生产建设性”投入首次出现负增涨外，据统计测算，“十二五”前三年，我市上级财政对“农业生产建设性投入”的年均增幅为37.94%，农业综合开发年均增幅为16.07%，农业综合开发资金优势与其他农口部门相较已不再明显。

七是农业综合开发面临内外环境的深刻变化。一是随着“两个责任”的落实和权力的下放，人员不足，责任较大，成为当前各项工作推进的难点。农业综合开发以“综合”措施为主，县级农发办加上联合办公人员也只有5－8人，专业人才达不到工作要求，往往既要管好资金又要实施好项目，项目越多责任越大，工作积极性下降。二是机构设置逐渐不适应工作需要。随着各项改革的不断深入，将全面推进“简政放权”，项目资金将由县级政府根据县域发展规划统筹安排，财政部门只负责资金的监管，农业综合开发资金项目管理面临调整。三是县级农业综合开发机构直接面对项目村，村级班子的换届选举和稳定团结正日益成为影响农业综合开发正常工作的关键因素。特别是在土地确权后，在每亩所有权归属明确的土地上统一改造施工，将成为农业综合开发面临的重大课题。四是农业综合开发机构在市、县的归口管理的问题，致使农业综合开发常常游离于财政和农业之间，特别是县级工作在资金和项目优势不再明显的情况下，外围环境正悄然发生转变。

三、进一步推进农业综合开发高标准农田建设的意见与建议

我国农业和农村经济正面临着新一轮的发展机遇。农业综合开发作为财政支农的一个重要手段，在加快建设现代农业，重点抓好粮食安全，大规模开展高标准农田建设中应身先士卒。面对新形势新任务，必须要着眼体制机制创新、优化科学管理、提高开发质量效益，保障农业综合开发事业健康蓬勃发展。

（一）进一步加大农业综合开发投入力度

目前随着农业综合开发区域由易转难，开发方式也由过去的数量规模向当前的质量效益更深层次发展，所需的资金量明显加大，现行的农业综合开发投入无论是亩投资规模还是投资总量均已无法满足需求，需要进一步加大投入力度，提高亩投资标准，确保项目能够真正建设成为高标准、高质量、高效益的现代农业示范园区。

（二）大力支持发展农业适度规模经营

虽然在今后相当长时间内，家庭承包、分散经营仍将是我国农业生产的主要方式。但是，也应看到，新形势下，农业规模化经营是今后推进农业供给侧改革，发展现代农业，全面提升我国农业的综合生产能力和市场竞争力的必由之路。农民合作社、家庭农场、专业大户、龙头企业等新型农业经营主体是引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。今后一段时期，农业综合开发在项目规划布局上，要注重扶持新型农业经营主体，鼓励项目区积极推进土地流转进行优势产业和新兴产业开发，发展生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的现代农业，保证农业综合开发建设成果长期发挥效益。

（三）以农业综合开发为平台大力推进田园综合体建设

2017年中央一号文件明确提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。这是中央在新形势下对农业农村发展的重大政策创新，也是赋予农业综合开发的重要任务。建设田园综合体包括生产、生活、生态、文化等多方面内容，本质在于“综合性”，农业综合开发的优势也在于“综合”，两者在内涵上是相互契合的。农业综合开发建设田园综合体，一方面，能够发挥农业综合开发的综合平台作用，通过打基础、强产业、优生态、扶主体、引科技等综合举措，全面提升田园综合体试点水平；另一方面，通过建设田园综合体试点，农业综合开发能够在更高的水平上发挥“综合”优势，从而确保农业综合开发在城乡一体格局下，顺应农村供给侧结构性改革、新型产业发展，实现转型升级、创新发展、可持续发展。

（四）进一步深化统筹整合各类财政涉农资金

农业供给侧结构性改革是党中央立足农业农村发展新形势做出的重大战略决策。统筹整合使用财政涉农资金有利于从政府层面优化农业资源资金、政策等要素配置，发挥财政资金的杠杆“撬动”作用。农业综合开发工作要用供给侧改革思维进一步深化统筹整合各类财政涉农资金，既要突出自身综合优势，注重加强农业基础设施建设、农业经营方式、农业科技进步等方面的综合集成，提升开发效益，又要按照统一规划、统筹安排的原则将农业综合开发土地治理项目与土地整理、扶贫开发、农村中小型基础设施建设等各类政策性支农投资整合，进行规模治理、形成开发合力，全面提升农业综合开发的辐射力和综合治理能力，充分发挥国家财政支农总资金投入的综合效益。要充分发挥部门项目行业优势和示范作用，推进部门项目与农业综合开发实施项目有机结合，提高整体建设水平，更好地发挥示范引导作用。

（五）充分发挥自然资源优势，加大优势区域扶持力度

注重时效，找准路径，结合各县县情，不搞“小而全”，更不搞“大而散”，要着重在“特而优”上下功夫。充分发挥自然资源优势，突出支持有利于农产品供给侧结构性改革、有利于建档立卡贫困户精准脱贫的项目，推动优势特色产业由点状、块状向带状、集群式发展。充分发挥专业大户、龙头企业和专业合作社的作用，促进单家独户小规模分散经营的传统农业模式向规模化集约化的现代农业发展模式转变，推动农业产业不断向优势区域集中，构建优势产业集群和生产基地，促进农业转型升级，把产业链、价值链等现代农业发展理念引入农业，促进农村一二三产业融合发展。

（六）为农业综合开发插上科技之翼，助力农业供给侧结构性改革

要建立科技措施资金整合机制，完善科技示范项目建设机制，农业综合开发进一步加大科技措施资金投入，提升科技资金使用效益和项目成效，探索建立农业科技资金的整合投入机制，以农业综合开发土地治理项目为平台，以科技为先导，以产业为抓手，整合相关农业科技项目资金集中投入，充分发挥农业科技措施的规模效应。在不断加大财政投入的同时，积极和撬动金融、社会资本投入农业科技领域，为农业技术推广提供资金支持。进一步创新机制，完善政策，集中合力，促进现代农业科技成果推广转化利用，全面提升项目区科技含量和科技贡献率，让农业综合开发在推进农业供给侧结构性改革中发挥示范引领作用。

（七）继续发挥“综合” 优势，建设全面小康

农业综合开发最根本的特点在于“综合”，生命力也在于“综合”，也是与其他支农资金的本质区别。要针对当地农业薄弱和制约因素，抓住关键环节，按照“缺什么、补什么”的原则，综合运用工程、生物、科技等多种措施，因地制宜开展扶持。在抓好农田、水利、道路、林网、农机等“硬”设施建设的同时，着力抓好产品升级、科技贡献、信息服务等“软”设施建设。农业综合开发项目建设要与农村发展紧密结合起来，与方便群众的生产生活结合起来，使农发项目工程更符合民生、民情和民愿。在进行土地治理项目的同时也要注意项目村基础设施的建设，统筹考虑农业生产设施与农村生活设施的建设问题，在改善农业生产条件的同时注意改善农村的生活环境。

（八）实施精准农发，建立适应市场需求的扶持模式

首先要抓好主业，集中资金，重点突破。在高标准农田建设上，加大投入，搞好农业基础设施，达到藏粮于田，富农富民目的。产业化经营项目安排上，改变按县一级分配资金的做法，以市为范围，集中一部分资金，重点对某一重点县和一个优势产业进行重点扶持，使其在短时期内扩大规模，发展壮大，形成带动示范效应。其次要持续发力，对有发展潜力、具有较好基础的企业和合作社进行重点帮扶，持续跟踪服务，帮助他们完善各种证件手续，确定发展思路，编制项目建议书，通过项目申报和实施，升级改造现有生产方式，建立与现代农业产业发展相适应的经营模式，增强竞争力和效益。对带动能力强、辐射范围广、经营管理好的龙头企业和合作社进行连续扶持，促进合理的产能扩张和科技提升，使农产品由数量向质量提高方向转变，提高优势农产品的市场竞争力。三是有取有舍，有所为，有所不为。产业化项目建立负面清单，对市场竞争充分的产业坚决不上。土地治理项目中对市场机制能够解决的工程措施不予扶持。引导适度规模经营，不追求过大的集中连片。项目区建设内容安排上不搞大而散、小而全，工程建设内容要精干高效，重点放在其他支农资金不能搞、不愿搞、搞不好、搞不了的项目建设上，如以道路建设为主的渠林路综合配套等工程。