张婉容

    交通事故导致的伤残与死亡是世界各国普遍存在的一个严重的社会问题，我国更为突出。为了解决道路交通事故所带来的问题，增强肇事者的赔偿能力，为受害人的人身和财产安全提供更多的基本保障，《中华人民共和国道路交通安全法》及国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》明确建立机动车强制保险制度，机动车辆强制保险通过强制投保，增强了机动车辆保有人的责任财产，机动车辆发生交通事故，造成受害人人身伤害或财产损失的，保险人可以在保险金额内，直接赔付给受害人。建立机动车交通事故责任强制保险制度有利于道路交通事故受害人获得及时有效的经济保障和医疗救治、减轻交通事故肇事方的经济负担、有利于促进道路交通安全、充分发挥保险的社会保障功能，维护社会稳定。但不可否认的是，机动车强制保险制度仍然存在不足，单纯依靠交强险制度，尚不能更大范围内为交通事故受害人提供必要的救助，如（一）肇事车辆没有投保交强险；（二）肇

事车辆肇事逃逸且肇事驾驶人及交强险承保公司无法查明的；（三）机动车辆虽然投保交强险，但承保保险公司破产或暂时失去偿付能力等情形下。上述交通事故中的受害人则有可能面临无法获得救济的困境，这说明交强险制度存在盲区，需要在交强险制度之外，建立道路交通事故社会救助基金制度以弥补机动车强制保险制度的不足。综观德、法、美、日等国家及我国台湾地区，均建立了补充性的保护道路交通事故受害人制度。

    我国《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。该法第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金，具体办法由国务院规定”。第七十五条规定“对伤者的：抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿”。该法已于2004年5月1日起施行。2006年，国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》，第二十四至二十六条对道路交通事故社会救助基金的合用情形及来源作了更为详细的划定。然而，交强险建立以来近四年的时间里，救助基金一直处于缺失状态。由于管理机构未及时成立，救助基金不到位，长期以来，大量交通事故的受害人及家属无法通过合法的途径获得抢救费用的及时垫付，使之承受巨大的损失及痛苦，因之引起的上访、群体性事件也逐年增加，给各级政府及公安机关交通管理部门带来巨大压力，影响社会的和谐稳定。2009年，经国务院同意，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《试行办法》，大体划定了道路交通事故中的社会救助基金轨制，该办法自2010年1月1日起施行。落实救助基金制度，已为各地方政府当务之急，而落实救助基金制度的前提是依法制定《试行办法》的实施细则，确定救助基金主管部门、管理机构，建立充分、稳定的资金筹集渠道、明确救助基金的法律地位及运行模式、完善的救助基金补偿、追偿体制。

    一、我市道路交通事故社会救助基金的管理运行模式

    我市于2014年3月14日下发了《晋中市人民政府办公厅〈关于印发晋中市道路交通事故社会救助基金管理实施办法的通知〉》（市政办发[2014]18号）（以下简称《实施办法》），同时废止了2010年1月12日公布的《山西省晋中道路交通事故社会救助基金管理实施细则》。

    （一）管理机构

    《实施办法》第四条规定：市、县（市）人民政府成立以财政部门牵头，由公安、卫生、农机、民政和地税等部门参加的道路交通事故社会救助基金管理联席会议，负责协调、研究救助基金的运作，审定联席会议成员单位提交的重要议题和有关事项。联席会议下设办公室，承担日常管理工作，办公室设在财政部门。

    （二）运行模式

    《实施办法》第十二条规定：发生人员伤亡道路交通事故时，公安机关交通管理部门应当及时查明事故车辆投保机动车交通责任强制保险的情况。道路交通事故中当事人及其法定连带责任人暂时无力支付能力而需要救助的，救助基金管理机构应当垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或全部抢救费用。

    （三）基金筹集

    《实施办法》第二十三条规定：分级筹集，是指救助基金来源中的按照机动车交强险保险费的一定比例提取的资金，保险公司经营交强险缴纳营业税形成的市、县（市）级财政收入给予的财政补助和救助基金的其他来源。

    （四）基金追偿

    《实施办法》第二十八条规定：救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，公安机关交通管理部门应当协助救助基金管理机构向机动车道路交通事故责任人进行追偿。

    二、道路交通事故社会救助基金管理机构的法律地位。

    《中华人民共和国道路交通安全法》（下称《安全法》）虽然提出设立道路交通事故社会救助基金，但对基金是否具有法律地位，能否成为独立的民事主体并未作出规定。《强制保险条例》第二十四条、二十五条虽然规定了救助基金管理机构有向道路交通事故责任人追偿垫付的抢救费用和丧葬费用的权利，但并未明确基金管理机构能否以独立法人身份通过诉讼的方式进行追偿。五部委出台的《道路交通事故社会救助基金治理试行办法》第二十四条对救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿，但同样对基金管理机构的法律地位并未予以明确。随着基金垫付与追偿工作的开展，问题日益显现。救助基金管理机构开展垫付及追偿，必须具有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格，但其性质应为公法法人还是私法法人尚值得探究。笔者认为，途径有三：

    其一、成立公法人，如事业单位。就救助基金的社会救济性质而言，救助基金系基于社会政策的考量为社会公益目的而创设，受到国家相关法规的规范，由政府主导运行，并接受相关主管机构的监督，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，应赋予救助基金公法法人性质。

    其二、成立私法人，如非赢利性公司法人。救助基金的资金主要来自于机动车所有人缴纳的机动车辆强制保险的保险费， 这又有别于用国家财政资金设立的机关法人和事业单位法人。救助基金采用私法人的组织形式可能更便于操作，因为无论是救助基金与相关请求人之间的纠纷，还是救助基金与被追偿主体之间的争议，本质上私法上的权利义务关系，均应当按照民事纠纷程序解决处理。私法人更能注重节约、效率、公平的原则把救助基金管好用好，而将救助基金纳入政府体制容易造成救助基金运行效率低下，由此发生的行为被视作行政行为，这易使基金陷于频繁发生的行政诉讼案件中。

    其三、成立公法人，委托商业机构承办。我国大陆亦可参照我国台湾地区做法，台湾地区《强制汽车责任保险法》中所规定的“汽车交通事故特别补偿基金” 由“财政部”指导、监督、检查基金在资金的账务管理方面的工作的同时，另成立了独立于“政府机构”之外的财团法人，处理补偿、代位求偿等事务，因台湾地区目前尚不承认有公法上的财团法人，故特别补偿基金属具有公益目的的私法人，因此有关与特别补偿基金间所产生的法律争议，均属因私法上权利所产生的纠纷，应依相关民事纠纷解决程序处理。根据《财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法》第四条的规定，台湾地区特别补偿基金有关受理赔偿等业务，都委托由承保强制汽车责任保险的保险公司代为处理。台湾地区的做法得到台湾岛内民众的普遍认同，这种做法值得大陆地区实施救助基金制度借鉴。我省也可以借鉴此做法，在省厅下成立事业法人单位作为救助基金管理机构，该机构负责道路交通事故社会救助基金筹集、研究制定救助基金筹集管理及使用的各项政策、负责基金管理工作的组织协调，救助基金管理机构以政府购买服务的方式，聘请相关专业商业保险企业作为救助基金部分职能的受托管理人，受托保险企业应当具备经营机动车交通事故责任强制保险业务资格，根据救助基金管理机构确定的政策和制度，负责救助基金的垫付、追偿等具体运作，并接受救助基金管理机构的监督管理。

    三、政府购买服务委托中介机构承办道路交通事故社会救助基金的成功案例

    河南省就在这方面先行了一步，做了有益的尝试，取得了初步成效。河南省在道路交通事故社会救助基金（以下简称救助基金）运作管理中，根据基金特点，顺应政府职能转变需求，创新基金运作管理方式，依法采用政府购买服务的方式确定社会专业机构中原农业保险股份有限公司（以下简称中原农险）作为全省救助基金垫付等业务的具体承办单位，创建了独具特色的“统一政策、分级筹集、购买服务、分级管理、分工负责”的运作管理新模式。省市县三级“分级筹集、分级管理”基础上的全省统一购买服务，既发挥了社会专业机构资源优势，又强化了地方政府在当地救助工作中的组织协调责任，形成了上下联动、部门协同、齐抓共管的工作合力，为救助基金健康持续发展注入了新动能，让救助基金“动”起来，真正发挥“救命钱”作用。新模式从2016年3月18日正式启动实施至2016年12月31日，全省共使用救助基金5016万元，资金使用总量是前5年的1.14倍，居2016年度全国各省（市）救助基金使用量前列，及时挽救了1604位道路交通事故受害人生命，帮助1500多户道路交通事故受害家庭度过时艰。救助基金购买服务运作管理新模式取得了初步成效。

    1、政府购买服务为救助基金提供了一个科学的运作机制，解决了“有事儿没人干”的问题。

    针对道路交通事故的发生具有偶发性和时空分布的不均衡性特点，河南省通过政府购买服务将全省救助基金的申请受理、审核和资金垫付、追偿等业务统一委托社会专业机构承办，改变了“直接养机构、养人办事”这种传统的政府提供公共服务的方式，破解了普遍存在的“设了机构没事儿干、不设机构有事儿没人干”的两难问题，顺应了新时期转变政府职能、创新社会管理的发展趋势。中原农险依托自身网络优势，搭建起覆盖全省所有市县的128个救助服务站点，为实现道路交通事故受害人“应救即救”提供了机制保障，大大降低了救助基金管理的行政成本，提高了救助基金管理的集约化、科学化水平。

    2、政府购买服务为救助基金提供了一支专业的人才队伍，解决了“专业事儿干不了”的问题。

    救助基金管理涉及财务、医学、法律、事故鉴定等多方面的专业知识和专业技能，是一项专业性很强的工作。中原农险组建了一支由160多人组成的具备医学、法律、财务等专业知识的专职服务团队，办理全省救助基金的申请受理、审核和资金垫付、追偿等委托业务。专门的机构、专职的团队、专业的素质，实现了专业事让专业人做，有效解决了救助基金管理中管理部门因不具备有关专业知识而无法完成的医疗审核、诉讼追偿等专业问题。

    3、政府购买服务使救助基金管理有效整合了社会资源，解决了“政府部门干不好”的问题。

    救助基金实行政府购买服务，将管理者与经办者分离，既发挥了财政部门的资金监管优势，强化对救助基金的筹集、核算、监督和指导，又充分利用了社会专业机构（保险公司）在专业技能、客户服务、专业运作等方面的优势，使救助流程不断得到优化、服务质量和服务效率不断得到提升。省市县三级救助基金成员单位财政、公安、农机、卫生计生等和中原农险依托“河南省道路交通事故社会救助基金管理信息系统”，采取网上办公和网上流转审核，实现了救助申请的统一受理、集中审核、集中垫付，既方便了当事人申请，又大大缩短了审核和支付时限，有效解决了因救助反应慢、审核周期长、支付不及时而造成受害人不满意的问题，提高了政府在道路救助工作中的公信力、执行力和社会形象。

    车祸猛于虎，要实现道路交通事故受害人的公平与正义，需要一系列具体而微的基础制度支撑，那就从完善道路交通事故受害人社会救助基金制度开始吧！

（作者单位：晋中市财政局）