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继续完善我国政府采购监督的政策建议理念

来源: 发布时间:2018-05-07 浏览次数: 【字体:

(一)切实落实好“双随机一公开

财政部印发《财政部随机抽查事项清单》(以下简称《清单》)和《财政部随机抽查工作细则》(以下简称《细则》),将财政支出、财政收入、资产财务、会计、政府采购、资产评估监督、财政票据、农业综合开发等 8 项财政检查事项全部纳入《清单》,100%全部实施随机抽查。《清单》明确各执法检查事项的抽查依据、抽查对象、检查人员、检查内容、抽查比例和频次、抽查方式等内容。《细则》还对随机抽查工作的组织实施、抽查程序、公布实施等内容作了具体规范,包括建立统一的随机抽查信息平台,以实现随机确定检查对象、随机选派检查人员的目标;全程记录随机抽取过程,实现责任可追溯;按照财政部随机抽查事项清单和年度检查计划开展财政执法检查工作,避免随意执法;随机抽查情况及处理处罚信息要及时录入随机抽查信息平台,及时向社会公开,并在相关部门之间实现共享,建立健全市场主体诚信体系。

“双随机一公开”的关键在于确定随机抽查事项清单,清单必须明确检查内容、方式、频率、依据等内容,清单没有列明的,一律不得开展随机抽查;建立市场主体名单库和执法检查人员名单库,检查对象与检查人员在名单库当中随机抽取;确定随机检查的比例和频率,防止检查过多干扰企业的正常经营,也要保证检查的力度;检查的过程、检查的结果要及时向社会公布,接受社会监督。

但是目前《财政部随机抽查工作细则》以及《财政部关于政府采购监督检查实施“双随机一公开”工作细则》等具体涉及政府采购的文件当中并没有具体说明到底要对哪些政府采购事项进行检查,抽查频率也没有说明,至于市场主体名单库与检查人员名单库是否建立起来也不得而知,对于公开的时效性也没有明确要求。《细则》将被检查的对象界定为代理中央政府采购业务的社会代理机构。目前的《细则》并不“细”反倒是十分“粗”,让细则细化应当是实施“双随机一公开”检查的首要任务。

(二)明确政府采购监督主体与监督范围

在一个完善的监督机制体系中,监督主体的设置应当非常明确,我国政府采购的监督主体在范围上可以划分为国家监督主体(并不仅仅限于行政机关)和社会公众监督两大类别。首先,不论是任一层面的国家监督主体或社会监督主体及其监督责任,都应当以立法或规范的形式明确列举,特别是对于相应的监督责任。如国家权力机关其监督范围其实是非常广的,因此从采购资金的审批到法律的执行等必须严格规定;而行政机关的监督主体本身仅限于财政部门为首,为避免监督工作内容重合,通过法律明确化非常必要。其次,监督意识的培养必须同步跟上。鉴于采购资金来源的特殊性,不论是国家监督主体或社会监督主体亟需培养监督主体意识。就以供应商的监督意识来说,不应该只是当自身利益涉及其中时才有所警觉,而应当在所有环节,无论是否直接影响到本人都要积极监督,才能扼杀不公正的违法行为。另一方面,在采购实践中,采购工作链是非常长的,稳固的监督意识能使监督工作不会因环节的变化而有任何懈怠,促使采购法律和制度的进步。为此,建议未来可考虑以财政部门为主体成立专门的“政府采购监督中心”,该中心负责对市场主体名单库与检查人员名单库进行动态管理;记录各方的不良行为;定期发布政府采购信息;对政府采购活动是否符合法定程序进行监督管理等,此外还可以为所有监督主体提供监督方面的培训。

(三)健全政府采购监督过程

要加强政府采购资金使用的监督,合同变更的监督以及合同验收的管理。加强政府采购的预算管理,要采用法定的政府采购方式,以经人大批准的政府采购预算为依据进行采购。对于采用批量集中采购的商品应当编制批量采购计划,并且委托集中采购机构进行公开招标。政府采购合同的修改会给采购方以及投标人带来诸多不便,因此,在法律当中应当对当事人合同的变更、终止及其适用的情形进行规定。合同的变更也应当考虑公共利益,如果合同继续履行不利于公共利益,应当有变更、中止或者终止合同的条款。验收是政府采购合同执行的最终环节,《政府采购法》 第 41 条虽然对验收进行了规定,但都是非常原则性的规定。对于验收人员的利害回避、监督制约以及验收程序并没有明确规定,例如不能由采购人员及其有利益关系、亲属关系的人员进行验收应当是基本的规则。如果出现问题,采购人、供应商以及验收人之间的责任分配也应当有明确规定。

(四)提高政府采购信息的透明度

提高信息公告和披露制度透明度是应当努力的重点方向。“透明”不能仅仅停留在让人“能够”看到的状态,应当方便公众全面了解政府采购信息。因此,除了及时披露政府采购信息这一维度的要求,还要求解决信息披露碎片化的问题。而这样一种信息公开和披露制度,所披露的不应该仅仅是政府采购合同相关的内容,同时也应该包括具体采购事项实施的法律、法规依据等,从现实中帮助社会和群众更广泛、及时地接触到采购信息,了解、掌握相关的权利和义务,建立起法治的采购社会。2015 年《政府采购法实施条例》适时地作出规定要求政府采购合同应当在指定媒体上公告,但是需要进步的细节还有很多,只有建立采购信息的公开和及时披露制度,拓宽社会和潜在供应商了解政府采购合同内容的渠道,才能消除采购人与相关当事人逃避监管和监督的情况,强化公众对政府采购的监督。同时,应当规范政府采购信息的发布,指定在一个平台上发布信息,避免信息发布的碎片化。

(五)规范政府采购方式的选择

当前我国政府采购方式种类较多,包括单一来源采购、邀请招标、公开招标、竞争性谈判、询价等方式,且各项程序的选择性比较大又不统一,因此,具体采用哪种方式是不便于政府采购各方当事人理解和使用的。而从欧盟成员国政府采购来看,对于公共部门、公用事业以及特许经营权授予合同都分属不同的指令调整, 且都对应设定了不同的采购程序,当选择指令所调整任一采购程序时,必须严格遵守规范和信息的公开时限以及附加的文件资料要求等。这种采购方式和程序的严格适用,不仅能提高采购工作的效率,同时能降低采购人员的违法可能性,值得我国学习和借鉴。首先应当从科学、合理地规制采购方式的选择出发,控制采购实体的自主选择权,从而落实到依法、依流程以及依据采购项目客观情况严格选择,避免随意选择或改变采购方式现象的发生。其次一旦确定某种采购方式,必须依其程序执行。


(摘自《财政监督》2017年第5期)