薛振明 郑冠春 柳志华

近年来，我国财政体制改革不断深化，财政监督工作日益加强。晋中市财政局为顺应当前财政改革发展潮流，主动作为，就如何更好地监管各类财政资金，服务经济社会发展大局进行了一些积极有益的探索，扩大视野，全方位拓展财政监督工作，以确保全市财政工作的健康有序运转。

一、以财政改革为契机，实现财政监督的转变

结合当前全市财政监督实践工作的现状，利用一年的时间,积极转变工作思路，强化工作措施，实现“四个转变”，充分发挥财政监督的预警和纠偏作用。

    （一）迈出财政监督的“三大步”

本着财政监督必须适应经济社会和财政管理改革发展的原则，在加强财政监督职能方面迈出的第一步就是跳出“就监督论监督”的旧框框，真正归位于管理，从加强财政管理和促进财政改革的角度来定位财政监督。第二步

是建立健全适应公共财政管理需要的“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的财政“大监督”格局，财政监督是专职监督检查和各业务管理科室共同履行的重要职责。在全局形成大监督理念，实现思想认识上的转变。第三步是加强了与监察、审计、税务等部门的相互沟通、配合与协作，充分利用各自不同的监督内容、方式。发现线索按管理归属及时反馈并移交处理，既避免了重复交叉检查，又实现了资源共享，提高了监督管理的效率。

（二）实现财政监督的“四个转变”

一是监督方向上实现由单纯的开展监督检查向标本兼治、规范管理转变。改变过去就检查论检查，单纯搞检查的“惯性”思维和做法，把财政监督融入财政管理之中。

二是监督方法上实现由单项监督检查向全方位监督转变。监督工作做到“三个结合”即:财政监督与财政业务相结合，日常监督与专项检查相结合，外部检查与内部检查相结合，实现财政监督无死角。比如：在财政专项资金管理分配和政府采购领域不规范问题专项整治检查工作中，组织各业务科室对资金归口管理的预算单位进行了一次全面会诊，不仅仅是查找问题，更重要的经过分析总结，为下一步全局各类资金以最佳方式分配管理和使用提

供的依据。改变了过去业务科室仅凭“办公室理论”就进行简单分配的弊病，真正实现了财政监督与财政业务的结合。

三是监督对象上实现由重外部监督转变为内外监督并重。改变了过去内部监督只单纯注重一年一度事后监督检查的局限。从建立内控机制、完善内控制度、规范工作流程、加强岗位风险监控等方面入手，同时，结合日常绩效评价、投资评审、银行账户监管等实现对内部财政业务的监督，扩大内部监督检查范围，真正实现内外监督并重。

四是监督内容上实现由事后专项检查向把事前审核、事中跟踪监控和事后检查处理有机结合的全过程监督转变。实施事前、事中监督，充分发挥财政监督“预警防范、实时纠偏”的作用，与事后监督互相补充、有机结合，更大程度地发挥监督效能，促进监督与管理的进一步融合。

二、以大监督理念为主线，贯穿全局财政监督工作

为建立健全财政“大监督”工作机制，实现全方位财政监管，建立专项监督与日常监督分工明确的协调制度，形成财政监督的整体合力。

（一）加强内部监督，实现查内促管

内部监督工作本着实事求是的原则，做到“把好自己

的门，看好自己的户，管好自己的人”。强化内部控制，防范管理风险，提高管理效能，推进廉政建设，筑建保护干部和资金安全的“防火墙”和“防盗网”，主要开展了三项工作：一是出台《晋中市财政局内部监督检查实施办法》（市财监[2015]10号），从制度层面强化内部控制，防范管理风险，提高管理绩效，保障了内部监督检查的有效实施。二是加强对银行账户的日常监管。由专人负责局机关财政账户及下属事业单位银行账户的开设、撤销及变更的审批和日常监管工作，每月以书面材料向局领导汇报银行账户使用及资金运行情况，并提出存在的问题及整改建议，有效地加强了资金监管，起到防患未然的作用。三是开展内部监督检查。内部监督检查由局统一领导组织，采取局内部科室交叉检查的方式进行。科室间的交叉检查可以起到相互监督、相互促进的作用，也有利于及时发现问题及时整改，属于共性问题的在全局范围进行整改，有效发挥了内部监督的作用，形成内部监管的壁垒，收到良好的效果。

（二）开展外部监督，实现全面监管

外部监督涉及财政资金运行的各个环节，为实现全面监督、全程监管，采用日常监督和专项检查相结合的方式

进行,通过审核、调研、检查、整治的模式，了解掌握资金使用情况，发现问题、及时纠正规范，提高财政资金的经济和社会效益。一是强化日常监督。业务科室以资金流向为主线、以预算管理为基础、以制度执行为抓手，对资金申报资料合规性、完整性进行严格审核。二是主抓专项监督。在日常监督的基础上，各业务科室及监督专职科室结合实际情况选择重点单位或重点项目资金进行调研和专项监督检查。三是以点带面促监督。结合日常监督和专项监督情况，从资金的筹措、分配、使用各个环节入手，及时发现各个环节操作中存在的问题，加以整改。同时，总结积累经验，以点带面，逐项推进，提高财政资金分配与使用的规范性、安全性和有效性。比如，对全市47个预算单位开展了会计监督检查，19个项目单位开展环保专项资金的检查，50个预算单位的财政资金大检查以及涉农资金检查等多项检查工作，都起到了很好地推动作用。

（三）完善监管制度，实现以制促管

结合中央提出的“财政监督体制要加快发展”的要求，认真研究探讨了相关监督办法。研究出台了《晋中市财政局关于财政专项资金分配职责的通知》（市财办[2015]10号）、《晋中市财政局部门预算管理业务内部操作规程》

（市财预[2015]225号）、《晋中市财政局市级财政专项资金管理办法》（市财预[2015]204号）等相关制度。

三、当前我市财政监督方面存在问题

(一)资金渠道繁多，多头管理，缺乏统一协调和监督

在目前的投资体制下,投（融）资渠道繁多、资金多头管理的现象仍然存在。行政主管部门各管一线，项目和资金来源渠道不一，造成一些部门和项目单位多头申报、多头立项、多头管理，给项目投资监督管理工作造成很大的困难。财政部门在项目审核和资金监管上，很难形成统筹规划、集中投入，只有履行“过路财神”的义务，甚至有些专项资金不通过财政直接由主管部门层层下拨，游离于财政监督之外，致使一些资金在使用管理上缺乏统一协调和监督。同时，由于主管部门各自为政，很容易造成多头拨付，形成“撒胡椒面”的拨款方式，不能使有限的资金形成规模效应和发挥应有的作用。

（二）各监管部门之间存在职责定位交叉，划分不清晰的问题

近年来，中央、省级财政通过转移支付拨付的项目资金涉及领域广，且资金量大。可以说项目资金链上至中央、下至县级企业，已经纵贯中央、省、市、县四级，资金申

报及拨付经过了众多环节。资金的安全有效使用不仅仅是财政局一个部门能决定的，它需要多部门的协作、多环节的监管，这就要求各级财政部门及项目主管部门的共同努力，既要相互配合、通力协作，又要各司其职，避免扯皮。但在实际工作中，往往不尽如人意，比如在对项目资金的检查中，发现一些政策执行中的弊端：一是专项资金拨付自上而下多数以主管部门、财政部门联合下发，从监管方面来看，各方必然都有监管职责，但一旦出现问题时，上下级之间、主管部门和财政部门之间可能就会出现扯皮现象，互相推责。究其原因，还是在具体工作中职能划分不清晰。

（三）当前狭义的财政监督考核指标已不适应当前财政监督目标的实现

传统的财政监督考核指标以检查项目的多少、违纪金额的大小、追究责任人员的多少、检查时间的长短、检查人员的多寡为标准，量越多，监督成绩越大。监督效果评价体系不能单纯以违纪问题的金额大小为依据，而是应该对监督的对象、问题的性质、违纪的金额及危害程度等方面因素综合考虑，选择适当的权数，将评价的目的放在能否防止问题的发生，能否提高财政资金使用效果和能否促

进财政管理水平上来。一定要杜绝出现“割韭菜”现象，确保查处问题既要整改到位还要起到预警和震慑作用，利用检查成果，在全市范围扩大检查影响力和检查成效。

　四、加强财政监管职能的几点建议

一是在部门协调上，完善和加强“两个机制”建设。一要完善财政专项资金监管的长效机制。要进一步完善财政专项资金管理办法，在原有基础上进行细化，规范财政专项资金监管机制。财政、监察、审计部门要充分发挥职能作用,加大监管检查力度,严肃查处财政专项资金管理使用中的违规违纪问题。对财政专项资金实行全过程跟踪管理,并定期或不定期进行检查,特别是对重点项目、人民群众关心的热点项目的资金要进行重点检查,督促资金使用单位加强资金和项目管理。二要加强财政专项资金责任追究机制建设。对未按规定管理和使用专项资金,弄虚作假、套取、截留、挪用、铺张浪费、出现工程质量等问题，造成经济损失和不良社会影响的,要严格追究相关单位和有关责任人的责任。

二是在监管职责上，积极探索财政监督广度和深度。作为市级财政部门，不仅要规范资金拨付流程，强化日常监督管理，严格要求做到不越权，不揽权。同时，还应加

强与县级财政部门、市直主管部门等各级各部门之间的沟通和交流，从职能定位，制度建设等方面来加强和规范管理，积极探索财政监督的广度和深度，明确财政监管的定位，摸索一条适合当前形势的财政监督模式。不仅避免发生相互推责的情况，而且要实现财政资金的全市“大监督”模式，财政及相关资金使用管理部门上下一盘棋，立足各自本职工作，从项目申报、审批、资金拨付、项目验收、绩效评价等多个方面实现环环相扣，全程监管，无缝隙监督，确保资金使用安全，加强绩效管理，充分发挥财政资金使用效益。

三是在考核指标上，建立科学的财政监督标准。也就是规范财政监督指标体系和财政监督效果评价体系。所谓监督标准，就是实施监督的技术规范。为了实现财政监督的标准化，需要根据财政监督工作的进程制定方法、规范行为准则、定期审查标准等，提高财政监督的质量和水平。随着宏观财政监督地位的增强，有必要建立规范合理的宏观财政监督指标体系，并确定指标值，以便对宏观财政经济状态的合理性与效益性进行监督。宏观财政监督指标包括多种类型，如绝对值与相对值、货币值与数量值、单一值与区间值、固定值与弹性值等，应根据需要与可能，用

科学的方法加以测算，使财政监督的指标值建立在科学客观的基础上，排除主管的随意性。

（作者单位：晋中市财政局）